《<长春市国有土地上房屋征收与补偿条例>实施办法》立法后评估报告

　　《<长春市国有土地上房屋征收与补偿条例>实施办法》（以下简称《办法》）于2022年7月1日长春市政府第8次常务会议通过，于2022年8月1日起施行。《办法》是长春市城市国有土地上房屋征收与补偿的一部重要的地方政府规章。根据《吉林省政府规章立法后评估规定》和《长春市人民政府地方性法规草案和规章指定程序规定》的要求，为提高政府立法质量，促进政府立法与行政执法的有效结合和良性互动，需要对《办法》的制度规范性和实施效果进行评估。

　　本次评估，对市、区相关征收部门、有关征收专家、房地产价格评估专家及被征收人进行了座谈会，并与哈尔滨、沈阳等其他城市国有土地上房屋征收与补偿的相关立法进行了比较，从制度规范性和实施效果等方面对《办法》进行了深入评估，最后形成了《办法》立法后评估报告。现将评估情况报告如下：

　　一、评估基本情况

　　为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益及保障被征收房屋所有权人的合法权益，于2022年7月1日长春市政府第8次常务会议通过《办法》，于2022年8月1日起施行。为了全面了解《办法》的实施情况，以及与国家法律法规的一致性，推动立法机关、实施机关与社会民众的良性互动，提高立法质量，市建委组织开展了《办法》的立法后评估工作。为了贯彻科学化、民主化、精细化立法的精神，克服部门主义偏见，保证此次立法后评估工作尽可能地做到公平、公正，市建委将此项评估工作委托给中立的吉林衡丰律师事务所。《办法》立法后评估工作由市建委与吉林衡丰律师事务所律师及相关专家联合组成评估小组进行，为提高《办法》立法后评估工作质量，评估小组对评估工作流程作了精心部署，并围绕《办法》实施的总体情况、主要制度执行情况、主要问题、与上位法协调性等进行了全面评估，进而对《办法》的修改完善提出了意见和建议。本次评估工作共分为四个阶段进行：

　　（一）确定评估主体

　　为保证《办法》立法后评估工作专业、客观、全面、准确，经过相关程序择优选择第三方机构，最终确定由吉林衡丰律师事务所承担《办法》立法后评估的具体工作。

　　（二）成立评估小组

　　根据评估需要成立《办法》立法后评估小组，由专业人员负责具体的评估工作，拟定评估工作方案，明确评估工作节点、评估程序、评估主要内容等事项。

　　（三）广泛征求意见

　　通过座谈会、专家咨询、案卷评查、相关立法比较等多种方式，集思广益，征询各方主体的意见与建议，对《办法》进行多维度评价，保证评估结果的公平性、公正性与权威性。主要包括：走访《办法》实施涉及的相关职能部门、有关房地产价格评估机构等；邀请各行业专家参加立法后评估工作座谈会，对运营现状、矛盾问题、建议等建言献策；考察其他地区先进的经验做法，结合长春市实际情况进行比对，取长补短。

　　（四）形成评估报告

　　由评估小组根据评估工作实际情况，对座谈会、专家咨询、案卷评查、相关立法比较情况进行再整理、再研究、再吸收，形成评估初步结论，起草评估报告初稿。在此基础上，评估小组对评估报告初稿进行修改完善，形成正式的评估报告。

　　二、实施效果评估

　　《<长春市国有土地上房屋征收与补偿条例>实施办法》（以下简称《办法》）于2022年7月1日长春市政府第8次常务会议通过，于2022年8月1日起施行。《办法》是长春市城市国有土地上房屋征收与补偿的一部重要的地方政府规章。自从《办法》实施以来，长春市国有土地上房屋征收与补偿有关部门充分履行管理职责，使得《办法》在客观上对本市国有土地上房屋征收与补偿活动具有较好的规范作用，基本实现了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益及保障被征收房屋所有权人合法权益的立法目的。在主要规定落实方面，征收部门与各个部门之间的配合较好。

　　在座谈会、专家咨询、案卷评查、相关立法比较的基础上，经过充分讨论后一致认为，《办法》的立法理念符合立法当时的需要，并具有一定的前瞻性。实施一年以来，基本实现了《办法》规范本市国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益、保障被征收房屋所有权人合法权益的立法目的，《办法》立法及其实施情况的总体评估结论为“较好”。

　　具体包括：

　　（一）立法目的的实现程度

　　《办法》立法目的是规范本市国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益、保障被征收房屋所有权人合法权益。从座谈会、专家咨询、案卷评查结果来看，参会单位等都认为，从整体上讲，《办法》在客观上对本市国有土地上房屋征收项目具有较好的规范作用，基本实现了出台时的立法目的，但同时也存在部分操作层面做法有待加强等不足。

　　综合来看，《办法》立法目的实现程度好于基本实现，但是尚未完全实现，处于基本实现与完全实现之间的状态。因此其评估结果以“较好”为宜。

　　（二）对社会管理产生的作用

　　从座谈会情况来看，《办法》实施一年以来，在规范本市国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益、保障被征收房屋所有权人合法权益等方面发挥了良好的作用。主要体现在三个方面：一是建立起了较为完善的法律支撑体系，有效保证了《办法》规定的各项措施得到较好落实。二是有效规范了本市国有土地上房屋征收与补偿活动。三是基本实现了征收工作全过程的严谨性。

　　综合来看，《办法》通过严格规范国有土地上房屋征收与补偿活动，在一定程度上对本市的土地利用、城市发展及民生问题产生了积极的作用，因此其评估结果以“较好”为宜。

　　（三）关于协调各部门

　　《办法》规定：市房屋征收部门会同有关部门对县（市）区征收部门实施的有关征收的行为进行监督考核，每年不得少于一次。在实施国有土地上房屋征收与补偿活动的过程中，相关部门在各个环节分工明确，推动了精细和长效管理，提高了城市国有土地上房屋征收工作的效率，尽最大限度维护了被征收房屋所有权人的合法权益。

　　综合来看，《办法》通过严格规范监督考核机制及各部门之间的协调配合，在很大程度上提高了国有土地上房屋征收与补偿活动的效率，因此其评估结果以“较好”为宜。

　　（四）关于社会认可度

　　从调研结果来看，普通民众对《办法》的知晓度总体上偏低，但同时了解《办法》的民众对其认可度较高。参加座谈会的部门、单位代表普遍认为，《办法》的立法目的基本实现；相关行政主管部门基本履行了《办法》所赋予的各项职责。被调查者基本上都认为《办法》设置的大部分制度无论是合理性还是实效性都可圈可点，基本达到了制度设定的初衷，而相关的行政执法工作也基本得到了被征收人的普遍认可。

　　综合来看，参加座谈的部门、单位代表普遍认为《办法》的立法目的基本实现，《办法》的社会认可度“较高”。

　　三、立法质量评估

　　根据《长春市人民政府地方性法规草案和规章制定程序规定》第五十二条规定，市人民政府实施规章的行政机关或者市人民政府法制部门，根据经济社会发展需要，对实施一年以上的重要规章组织开展立法后评估工作，提出评估意见。立法后评估主要从以下方面展开：一是《办法》是否存在与上位法相抵触的内容；二是《办法》规定的制度措施是否合理，是否符合公平、公正的原则，是否适应经济社会发展的需要；三是是否存在与其他规章不协调的内容；四是《办法》规定的制度措施是否科学；五是《办法》是否具有实效性，是否实现预期立法目的，是否符合当前的形势，能否解决城市国有土地上房屋征收与补偿活动中存在的具体问题，实施中存在的问题、原因和解决的建议；六是《办法》的立法技术是否规范，逻辑结构是否严密，表述是否准确，是否影响到《办法》的有效实施；七是立法的认同度，根据《办法》实施的实际情况，公众、尤其是被征收人对《办法》所调整的补偿标准是否认同。

　　（一）合法性评估

　　合法性是立法后评估的基础指标，可以“一票否决”评估对象。主要包括规章制定主体是否主体适格、有无越权、是否与上位法冲突。近年来，国家关于国有土地上房屋征收与补偿的法律规范不断发展与完善，对于长春市来说，逐步形成了以《国有土地上房屋征收与补偿条例》为基础、以《吉林省国有土地上房屋征收与补偿办法》为主体，以《长春市国有土地上房屋征收与补偿条例》等规章配套的城市国有土地上房屋征收与补偿的法律规范体系。长春市政府依据《中华人民共和国立法法》授予的权限，通过制定《办法》对国有土地上房屋征收与补偿活动做出细化规定，所规定内容没有违反上位法，立法过程符合法定程序。《办法》的主要条款不存在与其他法律、法规、规章明显冲突之处，亦不存在缺乏法律法规依据的情况下设定减损权利或者增加义务的条款。

　　包括四个方面：

　　1、立法依据合法性

　　《办法》是2022年7月1日长春市政府第8次常务会议通过，于2022年8月1日起施行。《办法》是我市城市国有土地上房屋征收与补偿工作的一部重要的地方政府规章，《办法》制定时的依据为《长春市国有土地上房屋征收与补偿条例》。

　　2、立法权限合法性

　　根据《中华人民共和国立法法》第九十三条规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。地方政府规章可以就下列事项作出规定：为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；属于本行政区域的具体行政管理事项。因此，长春市人民政府享有地方政府规章立法权，其对本行政区域内国有土地上房屋征收与补偿事项进行立法，符合法定的权限规定。

　　3、立法程序合法性

　　《办法》于2022年7月1日长春市政府第8次常务会议通过，于2022年8月1日起施行，符合法定程序。

　　4、立法内容合法性

　　以《长春市国有土地上房屋征收与补偿条例》等上位法为参照进行对照评估，《办法》相关规定与上位法没有冲突。

　　综上所述，《办法》在立法依据、立法权限、立法程序、立法内容等四个方面均具有合法性。

　　（二）合理性评估

　　合理性是指评估地方政府规章确立的主要制度是否合理，考察立法目的在实践中是否得到了实现，合理性是立法后评估的关键标准。《办法》主要规定长春市各级政府及有关部门在进行国有土地上房屋征收与补偿活动的权利义务，突出体现了城市建设为人民的立法宗旨和理念，符合公平、公正的立法原则。

　　包括三个方面：

　　1、立法的正当性

　　《办法》的立法目的是为了规范本市国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益、保障被征收房屋所有权人合法权益。经对《办法》的条款逐一进行评估，《办法》的主要规定都较好地体现了立法正当性。

　　2、立法的平等性

　　《办法》有关被征收人权利与义务的规定均是针对某一领域不特定的主体，不存在对某一领域某类主体的歧视与差别对待问题。

　　3、立法的适应性

　　《办法》制定于2022年，《办法》中主要制度设计符合当下城市建设发展需求。

　　综上所述，《办法》立法时在合理性上不存在问题。

　　（三）协调性评估

　　地方城市国有土地上房屋征收与补偿的立法，既要遵循上位法的规定，又要根据长春市的实际需要，对一些法律制度等进行必要的创新与衔接。《办法》立法后评估的协调性主要对是否与上位法重复、制度上相对于上位法有无补充或者创制性规定、制度之间是否相互衔接等问题进行考察。具言之，《办法》是长春市政府制定的地方政府规章，适用范围主要在本市行政区域内，是为了贯彻实施《国有土地上房屋征收与补偿条例》《吉林省国有土地上房屋征收与补偿办法》等上位法，而制定的执行性规章，与有关国家政策相协调。同时，由于各地区的地理环境、经济发展水平等方面的差异，在城市国有土地上房屋征收与补偿领域仅有上位法规定是难以适应不同地区的实际情况，《办法》在借鉴其他地方立法经验基础上，突出体现了长春本地的实际需要，重在解决城市国有土地上房屋征收与补偿的现实问题，切实维护被征收房屋所有权人的权益，与其他同位阶制度体系相协调，并不存在明显抵触之情形。

　　与国有土地上房屋征收与补偿有关的规范性文件主要有《吉林省住房和城乡建设厅关于进一步规范国有土地上房屋征收与补偿有关问题的意见》、《吉林省高级人民法院吉林省住房和城乡建设厅关于印发<关于国有士地上房屋征收与补偿若干问题联席会议纪要>的通知》等，与《办法》保持协调，亦无相抵触的情形。

　　综上所述，《办法》与规范性文件之间不存在不协调的问题。

　　（四）科学性评估

　　包括两个方面：

　　1、立法的专业性

　　《办法》是本市用于规范本市国有土地上房屋征收与补偿活动的政府规章，具有很强的专业性特点。比如，《办法》第十三条规定了被征收人选择产权调换时，被征收房屋建筑面积与产权调换房屋建筑面积不一致时的换算问题。

　　2、立法的可操作性

　　可操作性标准指评估《办法》所确立的制度，在实践中是否可以被执行。《办法》明确规定县级以上政府及有关部门的职责，明确规定城市排水与污水处理的责任单位和职责权限及被征收人的权利义务，这是切合长春市民众、尤其是被征收人实际需要的规定，能够有效解决房屋征收过程中涉及货币补偿或者产权调换等问题。从整体上来看，《办法》施行一年时间，与当今社会现状相符，对于征收工作人员有很强的指导性和可操作性。《办法》中涉及法律责任承担方式明确、适当，被征收人权利义务等层次分明，易于识别，不存在表述模糊不清之处。

　　综上所述，《办法》立法时具有较好的科学性，《办法》在专业性和可操作性方面同样较好。

　　（五）实效性评估

　　实效性是指《办法》所确立的制度在实践中产生的效果和影响，主要考察《办法》确立的预期目标的实现程度，通过立法前后进行比较判断。在调研过程中发现，大多数民众、尤其是被征收人能自觉遵守《办法》；社会公众对《办法》实施后所产生的经济和社会效益的满意度较高。《办法》实施的一年时间以来，较好地实现了规范本市国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益、保障被征收房屋所有权人合法权益的立法目的，符合当前形势，能够解决长春市国有土地上房屋征收与补偿活动中存在的具体问题。

　　综上所述，《办法》的实效性较好。

　　（六）立法技术评估

　　包括两个方面：

　　1、文本结构的完整性

　　《办法》共27条，主要涵盖了立法依据、定义、适用范围、管理主体、管理原则、部门职责、被征收人权利、施行日期等，从整体上来看，文本结构和内容较为完整。

　　2、立法语言的准确性

　　通过对《办法》法律文本用语的分析，《办法》立法语言基本上准确规范，在语言逻辑和内部结构方面也不存在相互矛盾和冲突的问题。

　　综上所述，《办法》基本做到了结构完整、语言准确。

　　（七）认同度评估

　　1、对立法基本规定的知晓度

　　从调研结果可知，超过半数的被调查者知道《办法》的存在，但在知道《办法》存在的被调查者中，大多数对《办法》的内容并不熟悉，说明《办法》的整体知晓度一般。但是，从群体来看，管理机关和行政相对人作为执法机关和适用法律的对象，绝大部分知道并了解《办法》的内容，而公众的知晓度偏低。

　　2、对立法基本规定的认可度

　　经过案卷评查和专家咨询等，在实际征收项目中《办法》得到了很好的运用和遵守。被征收人对《办法》所调整的补偿标准的认知度很低，仍希望可以提高补偿标准。

　　四、《办法》的主要问题

　　目前来看，《办法》宣传的广度和针对性还不够，公众的知晓度有待提高。房屋征收主管部门在贯彻实施《办法》的过程中，以宣传板、宣传图片、宣传册等多种形式开展了宣传，但从社会民众反馈情况看，对《办法》的了解程度还需要进一步提高。一是加大宣传普法力度，重点做好被征收人普法，做好《条例》的解读，尤其通过政府网站、报纸等方式，切实增强被征收人的守法意识。二是增强社会公众对房屋征收的了解，很多民众的认识还停留在拆迁时代，对于征收认知甚少。

　　五、评估结论与建议

　　对《办法》开展立法后评估，是提高立法工作质量的有益探索，有利于进一步提高立法工作水平，推进科学立法、民主立法和依法立法。通过此次立法后评估，得出的结论意见是：《办法》在长春市国有土地上房屋征收与补偿活动中发挥了重要作用，是对《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《吉林省国有土地上房屋征收与补偿办法》等在国有土地上房屋征收与补偿方面的细化，具有很强的针对性和可操作性，符合长春市国有土地上房屋征收与补偿工作的实际情况，取得了良好的社会效果。评估小组认为，《办法》在制度设计总体上科学、合理、有效，适应长春市经济社会发展新形势、新需求，维护了公共利益，保障了被征收房屋所有权人的合法权益。但由于宣传普法力度不足，导致《办法》在实施过程中仍存在不够理想的情形。为了提高《办法》的立法质量和实施效果，结合长春市实际情况，提出如下建议：

　　加强宣传和贯彻实施：由于《办法》的宣传与知晓度、自觉遵守密切相关，直接影响实施效果，所以各级政府及有关部门要高度重视《办法》的普法宣传，在实际工作中突出强调依法行政，加强与《办法》有关的考核制度建设，提升长春市国有土地上房屋征收与补偿的效率。