《长春市城市排水与污水处理管理办法》立法后评估报告

　　为进一步评估地方政府规章的实施效果，提高立法质量，根据《长春市人民政府地方性法规草案和规章制定程序规定》规定，按照市司法局《关于开展2021年度规章立法后评估工作的通知》要求，市城乡建设委员会（以下简称“市建委”）对《长春市城市排水与污水处理管理办法》（下称《办法》）开展立法后评估工作。市建委制定了《办法》立法后评估方案，并对市区相关职能部门、行政执法人员以及行政管理相对人进行访谈，并与南京、苏州、武汉等其他城市排水与污水处理立法进行比较，从制度规范性和实施效果等方面进行深入评估，最后形成了《办法》立法后评估报告。现将评估情况报告如下：

　　一、评估基本情况

　　为了加强城市排水与污水处理治理工作，维护城市排水与污水处理设施正常运行，保障城市排水安全，提高水资源利用效率，2014年2月27日市政府第十四次常务会议通过《办法》，经2019年12月25日市政府第四十二次常务会议审议修订。为了全面了解《办法》的实施情况，以及与国家法律法规的一致性，推动立法机关、实施机关与社会民众的良性互动，提高立法质量，市建委组织开展了《办法》的立法后评估工作。为了贯彻科学化、民主化、精细化立法的精神，克服部门主义偏见，保证此次立法后评估工作尽可能地做到公平、公正，市建委将此项评估工作委托给中立的吉林省承铎地方立法咨询评估中心（普通合伙）。《办法》立法后评估工作由市建委与吉林省承铎地方立法咨询评估中心专业人员联合组成评估小组进行，为提高《办法》立法后评估工作质量，评估小组对评估工作流程作了精心部署，并围绕《办法》实施的总体情况、主要制度执行情况、主要问题、与上位法协调性等进行了全面评估，进而对《办法》的修改完善提出了意见和建议。本次评估工作共分为四个阶段进行：

　　（一）确定评估主体

　　为保证《办法》立法后评估工作专业、客观、全面、准确，经过相关程序择优选择第三方机构，最终确定由吉林省承铎地方立法咨询评估中心（普通合伙）承担《办法》立法后评估的具体工作。

　　（二）成立评估小组

　　根据评估需要成立《办法》立法后评估小组，由专业人员负责具体的评估工作，拟定评估工作方案，明确评估工作节点、评估程序、评估主要内容等事项。

　　（三）广泛征求意见　　

　　通过实地考察、座谈会、论证会、线上调查问卷等多种方式，集思广益，征询各方主体的意见与建议，对《办法》进行多维度评价，保证评估结果的公平性、公正性与权威性。主要包括：走访《办法》实施涉及的相关职能部门、有关企业代表等；邀请各行业专家参加立法后评估工作座谈会，对运营现状、矛盾问题、建议等建言献策；考察其他地区先进的经验做法，结合长春市实际情况进行比对，取长补短。

　　（四）形成评估报告

　　由评估小组根据评估工作实际情况，对调查问卷、座谈会、实地调研情况进行再整理、再研究、再吸收，形成评估初步结论，起草评估报告初稿。在此基础上，评估小组对评估报告初稿进行修改完善，形成正式的评估报告。

　　二、实施效果评估

　　2014年2月27日市政府第十四次常务会议通过《办法》，经2019年12月25日市政府第四十二次常务会议审议修订。自从《办法》实施以来，长春市城市排水主管部门充分履行城市排水与污水处理管理职责，在全市各级政府及其职能部门、有关运营企业的共同努力下，以源头治污、长效管控、注重实效、提升民意为目的，在行业管理、污染物减排、推进排水许可等方面均取得了较为显著的实施效果。

　　（一）进一步理顺了管理体制

　　《办法》规定了县级以上政府应当加强对本市行政区域内城市排水与污水处理管理工作的领导，协调解决城市排水与污水处理管理中有关问题，明确县级以上市建设主管部门负责本行政区域内城市排水与污水处理的监督管理工作。同时，《办法》规定了规划和自然资源、生态环境、发展和改革、水务、财政、住房保障和房屋管理、城市管理等有关部门应当按照各自职责分工，依法做好城市排水与污水处理的相关监督管理工作，着力解决各职能部门在城市排水与污水处理管理中职能交叉，权责不清，缺乏有效协调等问题。《办法》实施以后，各级政府及职能部门严格按照规定履行各自职责，城市排水与污水处理管理体制得以进一步理顺。

　　（二）加强了排水设施建设

　　《办法》实施以来，长春市城市排水与污水处理设施建设与经济建设、城市建设和环境建设同步规划、同步实施，城市排水与污水处理设施建设得到快速发展。通过落实县级以上政府责任，各级政府启动了补建、新建等措施，一定程度上解决了城市排水与污水处理设施的历史旧账。截止到2021年6月，市区共有污水管道2366.22公里，雨水管道2993.37公里，合流管道423.56公里，排水管道共计5783.15公里。市区现有9座城市污水处理厂，总处理能力170.5万吨/日。与此同时，城市排水与污水处理设施维护运营机制进一步完善，通过特许经营、委托等方式，初步实现排水与污水处理设施市场化运营，极大地降低了维护运营成本。截至2021年6月，长春市所有城市污水处理厂出水总体已达到6座一级A排放标准，3座北京地标B排放标准。2020年全年累计处理污水量54382.17万立方米，同比增长3.41%；氨氮去除量11094.92吨，同比增长5.61%；COD削减量117366.44吨，同比增长-12.59%。2020年长春市中心城区污水处理率达到95.69%。

　　（三）提高了城市内涝治理能力

　　《办法》实施以来，为了保护人民群众生命财产安全，长春市政府及有关部门加强治理城市内涝，抓好精细管理，提升城市积水内涝防治水平。一是大力改造排水管渠、新建排涝泵站、加密收水设施等措施，进一步分流排水，减轻低洼地积水汇聚压力，有效保障了行人车辆安全。同时，着重加强城市易涝点综合整治，持续实施城市排水管渠泵站改造提升工程、行洪调蓄建设工程、源头减排工程、信息化建设与应急处置工程等，坚持因地制宜、系统治理，统筹新老城区排水防涝设施建设，确保人员到位、物资到位、责任到位。积极落实排水阀门井防坠、防盗措施，在较大口径的排水阀门井（池）悬挂安全警示牌。二是保障应急排涝通道、调蓄池运行良好，加快雨污分流改造，充分发挥上下游水库调蓄滞水作用，打通明沟暗渠，连通城市水系，全力保障河道排水畅通，高效运行。相关部门研究制定了整改方案，加强在建工地汛期管理，做到有预案、有措施、有督察、有落实，提前打通阻水隐患，保证城市排水通道顺畅。

　　（四）常规管理日益规范化

　　《办法》实施以来，城市排水与污水处理常规管理日益规范化、制度化。一是确定了长春重点排水户。加快推进排水许可，加强重点工业企业监管，加大日常监管力度，着力解决了污水监管工作中遇到的难点和焦点问题。根据排水户的水量和水质情况筛选、确定长春市区重点排水户名录，涵盖工业、建筑、医疗、餐饮、学校、机关事业单位、城市综合体等，按照行业类别分类统计，掌握用水量、地址、电话等基本信息。二是加强工地临时排水管理。将排水许可与道路挖掘事项合理链接，建立同时申请、同时首次看现场的联动机制，使申请道路挖掘新建项目排水许可办证率达到了100%。

　　（五）强化了行政执法能力

　　市、区两级行政执法部门以《办法》为依据，严格按要求对各地贯彻实施情况进行巡查，发现问题并及时处理。市建委正在加强智慧平台建设，推动精细和长效管理，提高了城市排水与污水处理的发现率和处理率，极大地提升了城市排水与污水处理能力。按照市委市政府的统一部署，主管部门对权力事项进行了梳理，不断制定和完善处罚事项的行政裁量基准，规范行政执法行为。

　　（六）加强教育培训和普法宣传

　　《办法》实施以来，市、区各级排水与污水处理主管部门积极开展《办法》宣传教育和培训工作，依托节水、普法宣传日等活动，向广大人民群众积极宣传介绍《办法》有关内容。定期开展法律法规知识和专业业务知识培训，培养执法人员的法治思维，强化法治方式的运用，提高执法人员的业务水平。据不完全统计，近年来市排水与污水处理主管部门围绕《办法》组织业务培训10余次，极大地提升了执法人员的依法行政水平和业务能力。

　　三、立法质量评估

　　根据《长春市人民政府地方性法规草案和规章制定程序规定》第五十二条第一款规定，市人民政府实施规章的行政机关或者市人民政府法制部门，根据经济社会发展需要，对实施一年以上的重要规章组织开展立法后评估工作，提出评估意见。立法后评估主要从以下方面展开：一是《办法》是否存在与上位法相抵触的内容；二是《办法》规定的制度措施是否合理，是否符合公平、公正的原则，是否适应经济社会发展的需要；三是是否存在与其他规章不协调的内容；四是《办法》规定的制度措施是否可行；五是《办法》的相关配套制度建设情况；六是《办法》的执行情况和效果，实施中存在的主要问题及原因等。评估小组把上述评估指标具体化，形成《办法》立法后评估指标体系。如表1。

　　表1.《办法》立法后评估指标体系

　　根据《办法》立法后评估指标体系，评估小组主要围绕以下六项一级评估指标开展立法后评估：

　　（一）合法性评估

　　合法性是立法后评估的基础指标，可以“一票否决”评估对象。主要包括规章制定主体是否主体适格、有无越权，以及是否与上位法冲突。近年来，国家关于城市排水与污水处理的法律规范不断发展与完善，逐步形成了以《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》为基础、以《城镇排水与污水处理条例》等法规为主体，以《城镇污水排入排水管网许可管理办法》等部门规章及地方性法规规章等配套的城市排水与污水处理的法律规范体系。长春市政府依据《中华人民共和国立法法》授予的权限，通过制定《办法》对城市排水与污水处理做出细化规定，所规定之内容没有违反上位法，立法过程符合法定程序要求。《办法》的主要条款不存在与其他法律、法规、规章明显冲突之处，亦不存在缺乏法律法规依据的情况下设定减损权利或者增加义务的条款。因此，《办法》符合合法性评估的要求。

　　（二）合理性评估

　　合理性是指评估地方政府规章确立的主要制度是否合理，考察立法目的在实践中是否得到了实现，合理性是立法后评估的关键标准。《办法》主要规定长春市各级政府及有关部门在解决城市排水与污水处理的规划、建设、管理、运行、维护等活动中的职责权限，突出体现了城市建设为人民的立法宗旨和理念，符合公平、公正的立法原则。《办法》设置的违法责任条款与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，符合《中华人民共和国行政处罚法》规定，不存在违法设定行政处罚的情形，而是将上位法所规定的行政处罚责任予以具体、明确。同时，《办法》中设置的其他法律责任条款也都符合《中华人民共和国公务员法》《中华人民共和国行政处罚法》《城镇排水与污水处理条例》《城镇污水排入排水管网许可管理办法》等法律、法规和规章的规定，在具体的条款设置上是合理的，可以作为督促政府及有关部门依法履职的有效约束机制。

　　（三）立法技术评估

　　立法技术与立法内容是一体两面的关系，是影响立法质量的关键因素之一。立法技术包括名称、章节设置、条款项排布、行为模式和法律后果对称等结构技术，也包括文本语言表达方式、句式特点以及用语规范等语言技术。整体上看，《办法》符合立法技术规范有关要求：一是语言表述规范、严谨、准确，不存在可能引发歧义、带有感情色彩的表述；二是条款的逻辑规则要素完整，规定的行为模式与法律后果相对应，体现了执行性立法的特征；三是结构布局合理，先原则后措施，原则性条款准确。因此，《办法》的立法技术规范，符合相关要求。

　　（四）协调性评估

　　立法后评估的协调性，主要对是否与上位法重复、制度上相对于上位法有无补充或者创制性规定、制度之间是否相互衔接等问题进行考察。《办法》是长春市政府为了贯彻实施《中华人民共和国水污染防治法》《城镇排水与污水处理条例》等上位法，而进行的执行性立法，既遵循上位法之规定，又根据长春市的实际需要，对一些法律制度等进行必要的创新与衔接。同时，《办法》在借鉴其他地方立法经验基础上，突出体现了长春本地的实际需要，重在解决城市排水与污水处理工作中的现实问题，与其他同位阶制度体系相协调，并不存在明显抵触之情形。因此，《办法》符合协调性有关要求，体现了法制统一性。

　　（五）可操作性评估

　　可操作性评估，是指评估《办法》所确立的制度，在实践中是否可以被执行。考察《办法》落实的内部条件和外部条件是否完备；考察《办法》在实践中被各类主体了解、理解与支持的程度，包括行政执法机关、行政管理相对人以及利益相关人等。《办法》明确规定县级以上政府及有关部门的职责，明确规定城市排水与污水处理的责任单位和职责权限，规定了管理采取特许经营、政府购买服务等多种形式，吸引社会资金参与投资、建设和运营城市排水与污水处理设施，这是切合长春市实际需要的有效举措，能够有效地解决城市排水与污水处理管理不到位、资金保障不足等问题，提升了长春市城市排水与污水处理管理能力和水平。《办法》中禁止性规定的法律责任承担方式明确、适当，行政责任、赔偿责任和刑事责任等层次分明，易于识别，不存在表述模糊不清之处。因此，《办法》具有较强的可操作性。

　　（六）实效性评估

　　实效性评估，是指评估《办法》所确立的制度在实践中产生的效果和影响，主要考察《办法》确立的预期目标的实现程度，通过立法前后进行比较判断。在走访调查过程中发现，大多数人知晓并能自觉遵守《办法》；社会公众对《办法》实施后所产生的经济和社会效益的满意度较高；自《办法》实施以来，有关城市排水与污水处理的违法行为发生率逐渐降低。总体上看，自《办法》实施以来，已经实现了阶段性目标，实施效果较好。

　　四、评估结论与建议

　　（一）评估结论

　　评估小组基于立法后评估认为，《办法》是对《中华人民共和国水污染防治法》和《城镇排水与污水处理条例》等法律、法规、规章的贯彻落实，在制度设计总体上科学、合理、有效，适应长春市经济社会发展新形势、新需求，在城市排水与污水处理管理中发挥了重要作用。因此，评估小组一致认为，《办法》应当继续施行。

　　（二）评估建议

　　为了进一步提高《办法》实施效果，结合长春市实际情况，提出以下建议；

　　一是完善监管方式，提高监管效率。市建设主管部门要加强信用规制和智慧监管建设，对重点排水户采取在线监控，提高监管效率。

　　二是加强再生水利用制度建设。市建设主管部门及相关部门要逐步健全与再生水相关产业发展的制度体系，提高再生水利用相关管理主体的监督和服务水平。

　　三是加强普法宣传。由于《办法》宣传与知晓度、自觉遵守密切相关，直接影响实施效果，市城市建设主管部门要加强对《办法》的宣传普及，形成良好的法治氛围。